依法行政，科學(xué)施政最高法：政府《會(huì)議紀(jì)要》具有可訴性

——甘肅通渭西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)公司案情透視

引言：《會(huì)議紀(jì)要》為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的內(nèi)部公文。通常情況下《會(huì)議紀(jì)要》不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。但當(dāng)《會(huì)議紀(jì)要》轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生效力的行政行為，并具有執(zhí)行力時(shí)，《會(huì)議紀(jì)要》具有可訴性。判斷《會(huì)議紀(jì)要》是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要是要看其是否對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。對(duì)此，最高人民法院就《會(huì)議紀(jì)要》的可訴性曾在2003年，以《公報(bào)》的方式下發(fā)了指導(dǎo)案例（見最高人民法院公報(bào)2003年04期《吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案》）。

在我國(guó)的司法實(shí)踐上，判斷《會(huì)議紀(jì)要》是否具有可訴性。主要從以下幾個(gè)方面去衡量和裁判：

裁判規(guī)則一：判斷會(huì)議紀(jì)要是否屬于行政訴訟的受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)是該會(huì)議紀(jì)要是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。

涉䅁《會(huì)議紀(jì)要》是針對(duì)特定的當(dāng)事人即原告方作出的，不具有普遍適用性和普遍約束力。且對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生了重大的影響，應(yīng)當(dāng)屬于具體的行政行為，而不是規(guī)范文件。依據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)具體行政行為不服的，可向人民法院起訴。

裁判規(guī)則二：具有行政強(qiáng)制執(zhí)行力的政府會(huì)議紀(jì)要是可訴的行政行為。會(huì)議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會(huì)議情況議定事項(xiàng)的內(nèi)部公文，通常不對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接影響。只有在其轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生效力的行政行為時(shí)，才具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力。判斷會(huì)議紀(jì)要是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要是審查是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。

本案通渭縣人民政府針對(duì)甘肅通渭西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)公司承包經(jīng)營(yíng)的西關(guān)綜合市場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出的通政辦記［2019］45號(hào)《通渭縣人民政府辦公室會(huì)議紀(jì)要》第五項(xiàng)明確規(guī)定：“是由綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)，12月27日前依法解除與安小明的合同，收回西關(guān)綜合市場(chǎng)4座大棚內(nèi)全部房屋所有權(quán)。同時(shí)，從縣綜合執(zhí)法局、縣應(yīng)急局、縣市場(chǎng)監(jiān)管局、縣公安交警大隊(duì)抽調(diào)人員，于12月27日前組成綜合市場(chǎng)辦公室，于2020年1月1曰起全面開展市場(chǎng)管理工作”。

通渭縣人民政府《會(huì)議紀(jì)要》指名道姓地要求下屬行政執(zhí)法單位解除安小明對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通渭縣人民政府的《會(huì)議紀(jì)要》已不再是一份內(nèi)部公文，該《會(huì)議紀(jì)要》已經(jīng)外化，并對(duì)本案當(dāng)事人安小民和甘肅通渭西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)公司產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。通渭縣人民政府的《會(huì)議紀(jì)要》當(dāng)然具有可訴性。安小明和甘肅通渭西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)公司依此向人民法院提起訴訟，符合法律規(guī)定。

本案當(dāng)事人安小明，曾經(jīng)是一名卸甲歸田的退伍軍人,為了家鄉(xiāng)的建設(shè)放棄了其他的擇業(yè)機(jī)會(huì)，積極響應(yīng)當(dāng)?shù)卣��?ldquo;誰建設(shè)，誰管理，誰受益”的號(hào)召，背負(fù)巨債，自籌資金78.3萬元，改造了通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)4座大棚內(nèi)67間房屋。在市場(chǎng)管理過程中兢兢業(yè)業(yè)，2012年7月在管理中被一商戶用刀刺傷，司法簽訂為重傷，九級(jí)傷殘。又是一位愛心人士，2020年2月，全國(guó)人民眾志成誠抗擊疫情之時(shí)，捐款助力彰顯了退伍不退色的軍人本質(zhì)。但在管理不存在任何過錯(cuò)的情況下，被當(dāng)?shù)卣�府一紙《�?huì)議紀(jì)要》強(qiáng)行終止合同，并強(qiáng)行收回對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，被淪為債臺(tái)高筑，走投無路的整治對(duì)象。期間疑惑重重,似有“中飽私囊，徇私枉法”的影子,也有違黨中央和政法部門“六穩(wěn)六保”的大政方針。

案情回顧：通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)是全縣唯一一個(gè)專業(yè)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，當(dāng)時(shí)受經(jīng)濟(jì)條件限制，所建市場(chǎng)布局不合理，功能不齊全，排水不通暢，未配備消防設(shè)施，存在嚴(yán)重安全隱患。按照當(dāng)時(shí)政府主導(dǎo)、多方參與，群眾投入為主、市場(chǎng)投入為輔以及“誰建設(shè)，誰管理，誰受益”的原則進(jìn)行合理改造。但當(dāng)時(shí)市場(chǎng)改造沒有改造專項(xiàng)資金，便由通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司承包出資修建。

通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司系在通渭縣市場(chǎng)監(jiān)督局合法注冊(cè)的有限公司。公司的經(jīng)營(yíng)范圍是對(duì)通渭西關(guān)綜合市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理和物業(yè)管理服務(wù)。西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)公司法人安小明于2007年就西關(guān)綜合市場(chǎng)的承包經(jīng)營(yíng)和管理問題與通渭縣原城管辦（現(xiàn)綜合執(zhí)法局）簽訂了《承包合同書》，約定承包期限為18年，自2008年4月8日至2026年4月7日止。

市場(chǎng)承包合同簽訂后，就西關(guān)綜合市場(chǎng)4座大棚內(nèi)經(jīng)營(yíng)用房的改造問題，安小明與通渭縣原城管辦（現(xiàn)綜合執(zhí)法局）簽署了《通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)菜棚改建合同書》，由西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司及安小明共計(jì)投資78.3萬元，在4座大棚內(nèi)修建了67間經(jīng)營(yíng)性用房。

依據(jù)上述協(xié)議約定，西關(guān)綜合管理服務(wù)有限公司法人安小明對(duì)4座大棚內(nèi)的67間經(jīng)營(yíng)用房依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。但通渭縣有關(guān)部門的干部從中作梗，一貫吃拿卡要，屢屢違反中央相關(guān)政策政令和八項(xiàng)規(guī)定，明知行政事業(yè)單位不能參與經(jīng)營(yíng)管理，而頂風(fēng)違法亂紀(jì)，2019年6月，該部門領(lǐng)導(dǎo)以自己買新車為由，向本案當(dāng)事人索賄未果惱羞成怒，便利用手中權(quán)力為達(dá)到某種不可告人的目的進(jìn)行報(bào)復(fù)。

2019年12月，通渭縣人民政府以通政辦記【2019】45號(hào)《通渭縣人民政府辦公室會(huì)議紀(jì)要》的形式，責(zé)令通渭縣綜合執(zhí)法局解除西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)的承包經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并要求通渭縣綜合執(zhí)法局收回西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司及法人安小明投資建設(shè)的4座大棚內(nèi)的67間經(jīng)營(yíng)用房。

通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司及安小明和此案代理律師認(rèn)為，通渭縣人民政府的《會(huì)議紀(jì)要》違法，遂向甘肅省天水市中級(jí)人民法院提起了行政訴訟。

2021年5月26日，天水市中級(jí)人民法院作出了【2021】甘05行初12號(hào)《行政判決書》。天水中院認(rèn)為，通渭縣人民政府辦紀(jì)【2019】45號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》第五項(xiàng)有關(guān)解除通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司和安小明對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)承包和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的行政決定違法。

天水中院的判決意味著通渭縣執(zhí)法局依據(jù)通渭縣政府《會(huì)議紀(jì)要》的決定，對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司及西關(guān)綜合市場(chǎng)采取的任何行為違法。同時(shí)也意味著西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司仍然對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)依法享有使用、收益和處分權(quán)。

通渭縣綜合執(zhí)法局在事先未告知和征得西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司同意的情況下，于2021年7月21日在西關(guān)綜合市場(chǎng)到處張貼《通知》，該通知以通渭縣政府要對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)進(jìn)行維修改造為由，要求4個(gè)大棚內(nèi)的所有經(jīng)營(yíng)戶在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)搬離經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

2021年8月1日開始，通渭縣綜合執(zhí)法局未進(jìn)行協(xié)商經(jīng)西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司同意，便開始強(qiáng)行拆除西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司及安小明投資建設(shè)的全部經(jīng)營(yíng)用房和設(shè)施。

為此，西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司強(qiáng)烈要求通渭縣綜合執(zhí)法局立即停止上述侵權(quán)行為，恢復(fù)原狀，并賠償影響正常經(jīng)營(yíng)造成的經(jīng)濟(jì)損失。

同時(shí)，西關(guān)綜合管理服務(wù)有限公司迫切希望通渭縣綜合執(zhí)法局與西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司共同協(xié)商西關(guān)綜合市場(chǎng)的改造問題，并拿出統(tǒng)一的實(shí)施意見。

通渭縣政府對(duì)天水中院的判決和西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司的訴求置之不理，其理由是《會(huì)議紀(jì)要》效力僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不產(chǎn)生外部法律效力，對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司不產(chǎn)生實(shí)際影響。

2021年6月15日，通渭縣政府不服天水中院判決，遂向甘肅省高級(jí)人民法院提起訴訟。被告方通渭西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司認(rèn)為，省高院在未事先通知本案代理律師到場(chǎng)的情況下，以詢問開庭的方式，于2021年11月10日做出（2021）甘行終227號(hào)裁定書改判天水中院的判決。裁定如下：

一，撤銷甘肅省天水市中級(jí)人民法院（2021）甘05號(hào)行初12號(hào)行政判決；

二，駁回安小明，通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司起訴。

通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司認(rèn)為省高院未以事實(shí)為依據(jù)，法律為準(zhǔn)繩，輕易給出一句“會(huì)議紀(jì)要不可訴”就撤銷了天水中院的判決有失公正，其中是否存在“依勢(shì)審理，依權(quán)判決”和徇私舞弊，令人置疑。難道“民告官”就這么難嗎？在司法教育大整頓大督察政策落實(shí)的過程中，老百姓何處才能伸張正義，何處才是主持公道的地方？希望引起相關(guān)職能部門的重視。

因此，西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司迫切希望甘肅省高級(jí)人民法院能夠依法辦案，秉公執(zhí)法。并強(qiáng)烈要求通渭縣人民政府敦促通渭縣綜合執(zhí)法局認(rèn)真履行合同，依法行政。

言論：北京市一名資深律師認(rèn)為，通渭縣綜合執(zhí)法局的上述行為違反了雙方簽訂的《承包合同書》以及所簽署的《通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)菜棚改建合同書》規(guī)定。通渭縣綜合執(zhí)法局的上述行為儼然已對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司對(duì)市場(chǎng)內(nèi)承包管理及經(jīng)營(yíng)用房的使用和收益造成了實(shí)質(zhì)性損害。

他表示，會(huì)議紀(jì)要的每一項(xiàng)內(nèi)容一定要嚴(yán)格遵照法律法規(guī)依法行政，不能做出錯(cuò)誤規(guī)定，更不能凌駕于法律之上。因此，通渭縣政府《會(huì)議紀(jì)要》第五項(xiàng)中：“由縣綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)，12月27日前依法解除與安小明的合同，收回西關(guān)綜合市場(chǎng)4座大棚內(nèi)全部房屋所有權(quán)。”的內(nèi)容和第三人縣執(zhí)法局依據(jù)該會(huì)議紀(jì)要作出了通綜執(zhí)法〔2020〕1號(hào)《通渭縣綜合執(zhí)法局關(guān)于收回西關(guān)綜合市場(chǎng)管理權(quán)的通知》及2020年1月10日作出的《關(guān)于對(duì)西關(guān)綜合市場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行調(diào)整的通告》一，經(jīng)通渭縣人民政府第六十四次會(huì)議決定，二，根據(jù)12月23日縣政府西關(guān)綜合市場(chǎng)專項(xiàng)整治行動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)議精神，附和最高法院的裁判規(guī)則。

直接涉及到通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司法人安小明合法的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，對(duì)安小明指名道姓已形成外化，且已產(chǎn)生法律效力，其上述行為屬于行政違法行為，是直接可訴的。

甘肅政法大學(xué)一位法學(xué)教授表示，企業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主體力量，依法經(jīng)營(yíng)照章納稅和承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，是一個(gè)企業(yè)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家的合法權(quán)益，更是中華人民共和國(guó)憲法的根本體現(xiàn)。然而在此案中，通渭縣綜合執(zhí)法局在執(zhí)行縣政府關(guān)于西關(guān)綜合市場(chǎng)專項(xiàng)整治《會(huì)議紀(jì)要》的過程中，未進(jìn)行聽證且未與綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司協(xié)商解決，強(qiáng)行收回其合法管理經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法有待商榷，是典型的行政不做為和亂做為。

從此案不難看出，當(dāng)初市場(chǎng)改建資金匱乏，亟需投入改造資金時(shí)對(duì)企業(yè)承諾的“誰建設(shè)、誰管理、誰受益”只是一句美麗的謊言，市場(chǎng)建好之后被當(dāng)?shù)卣�府一紙《�?huì)議紀(jì)要》強(qiáng)行收回管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，曾出資改建市場(chǎng)的西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司被淪為專項(xiàng)整治的對(duì)象。相關(guān)部門說變臉就變臉，這種濫用權(quán)力，不負(fù)責(zé)任的做法最終將投資企業(yè)推進(jìn)溫柔的陷阱。

疑惑當(dāng)解，悖論當(dāng)釋。在偉大的新時(shí)代進(jìn)程中，特別是各級(jí)司法機(jī)關(guān)集中學(xué)習(xí)貫徹法制中國(guó)思想的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，真誠希望有關(guān)部門切實(shí)拿出一個(gè)實(shí)事求是，公平天下，正義中國(guó)的結(jié)論，更好地為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好的氛圍，讓貪臟枉法、以權(quán)謀私、行政不做為和亂作為無處藏身。

結(jié)束語：引用紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)；《會(huì)議紀(jì)要》豈是違法亂紀(jì)的“檔箭牌”集體研究不代表可以越過黨紀(jì)國(guó)法紅線，如果執(zhí)迷不悟只會(huì)自吞苦果。

稿件來源：甘肅通渭縣西關(guān)綜合市場(chǎng)管理服務(wù)有限公司；法人代表安小明。

二0二二年一月二十日